财政、国家与政党：建党百年视野下的中国财政

作者：

吕炜（东北财经大学经济与社会发展研究院）

靳继东（东北财经大学公共管理学院）

文章刊发：《管理世界》年第5期

摘要：中国共产党领导的新型政党制度是我国国家治理和制度体系最本质的特征，贯穿于财政服从和服务于社会主义现代化国家建设的全部历史过程，决定着中国特色社会主义财政道路、制度和理论的根本内涵。本文试图从中国共产党建党百年的历史视野出发，按照财政、国家与政党的逻辑分析框架，通过对财政与国家共时性关系的历时性梳理，阐释政党影响和决定下的财政建设与现代国家治理之间互为促动的制度机理。进而立足我国新型政党制度与国家建设实践，阐释财政与市场经济以及财政与社会主义市场经济间内在逻辑的一般性和特殊性，探讨和认识中国共产党领导下的独特道路所决定的财政本质与改革逻辑。最后立足中国财政的本质和逻辑，总结财政在社会主义市场经济改革发展中的独特贡献，为认识和构建新时代中国自己的财政基础理论做探索性思考。

关键词：建党百年国家建设政党制度财政道路

一、引言

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在实现“两个一百年”奋斗目标过程中始终服从和服务于社会主义现代化国家建设，其最本质的制度特征、最根本的历史经验是中国共产党的领导。在中国共产党领导下，始终坚持财政为建立和巩固社会主义国家政权服务，在社会主义制度下，始终坚持为我国现代化建设服务，这是中国财政的政治属性。其最具开创性和突破意义的历史贡献是在坚持社会主义制度前提下探索和形成了通过市场经济改革推进现代化国家建设的新道路、新模式，在“社会主义+市场经济”的实践中不断发展和完善着中国特色现代财政制度和理论体系。中国共产党从诞生开始，在追求共产主义理想、建立社会主义制度、推进现代化国家建设和实现民族复兴的历史伟业中，党的领导及新中国成立后形成的新型政党制度，作为内嵌于中国现代国家建设过程的决定性因素始终发挥着关键作用。这一具有鲜明的现代化导向和独特“政党—国家”治理特征的历史主线始终贯穿于社会主义现代化国家建设的历史过程。这一历史和实践的主线，决定了财政建设为中国共产党维护社会主义国家政权安全、探索社会主义经济建设规律和推进社会主义市场经济改革服务的政治本质、实践特征和制度功能。因此，中国共产党领导的新型政党制度作为我国国家治理和制度体系最本质的特征，在根本上决定着中国特色社会主义财政道路、制度建设和理论体系的基本特征。这是新时代背景下进一步深化对中国财政实践的规律性认识，不断探索和构建符合中国实际、具有中国特色财政理论必须坚持的历史和实践前提。

站在两个一百年目标的历史交汇点，从中国共产党的领导这个最本质特征、开辟社会主义市场经济新道路这个最具开创性意义的改革道路入手，进一步推进构建具有中国特色的新时代财政理论体系，具有重要的实践和理论价值。对于这一理论和实践问题，本文思考和展开的逻辑是：财政与国家之间存在着本质联系，没有财政就没有国家，无论在哪个历史时代、何种制度条件下都是如此，这是财政与国家关系的一般性特征。但在不同历史和制度条件下财政与国家之间的关系又必然会呈现出不同的实践形态和理论样式，现代国家建设过程中财政内涵及其发挥的作用和方式也必然因时代和制度条件的变化而发生深刻变化。历史地看，现代市场经济的兴起和发展是与资本主义生产方式和国家建设天然地联系在一起的，财政作为国家的手段和资源配置方式，一方面必然会深刻地嵌入到资本主义生产方式和国家建设的历史过程，另一方面也会同步于在这一历史过程中不同发展阶段政府与市场的关系演进。同样地，基于特定的历史场景和时代际遇，中国开辟社会主义市场经济道路的历史起点是与社会主义现代化建设要求和国家制度历史性地联系在一起的。财政作为社会主义国家在公有制条件下推进现代化建设的手段和资源配置方式，一方面必然体现和适应社会主义国家和基本经济制度的要求，另一方面也经历了从计划经济体制向市场经济体制改革探索的实践。进一步，中国在社会主义制度条件下成功开启并深入推进的市场经济改革，这种基于中国历史和实践所形成的改革道路和制度模式也必然深刻地影响和决定着中国特色现代财政的制度特征和理论脉络。为此，本文从中国共产党建党百年的历史背景出发，按照我国先建党后建国的独特历史道路和政党—国家—财政的实践逻辑，立足财政是以国家为主体的资源汲取和配置手段的本源性质和功能，围绕中国社会主义市场经济改革这个当代中国最显著的时代和实践命题，在与西方成熟市场经济发展和前社会主义国家市场化探索的双向对比中，阐释中国特色财政的历史道路、制度本质和功能形态的一般规律和独特经验，为认识和廓清中国自己的财政理论的基本问题、关系和特征提供方法论思考。

二、财政、国家、政党：共时性关系中的历时性逻辑

探索和构建符合中国实际、具有中国特色的财政理论，必须立足于财政在服务社会主义现代化国家建设和民族伟大复兴过程，以及在这一过程中所形成的财政特有制度特征和改革逻辑。这一立足点决定了政治从来都是认识财政本身、推进财政工作的第一思维，服从国家要求、服务国家需要从来都是财政的第一功能。这种财政在服务社会主义现代化国家建设的历史和实践中形成的独特性质，既深深扎根于中国共产党领导下建立社会主义国家政权、开辟社会主义现代化建设道路和推进社会主义市场经济改革的历史经验，也反应和体现着财政与国家一般关系在中国国情和制度实践中形成的独特发展规律。对于中国财政这种历史和实践独特性的理论认识和呈现，尤其是从思想和学术上构建既具有中国特色又遵循财政发展一般规律的话语体系，需要我们回溯到财政本来面目，即财政与国家之间的本质性联系。按照财政与国家之间本质性联系的共时性和历时性双重逻辑，围绕财政和国家在现代化进程中发生的制度和功能形态的历史变化及其相互促动关系，深刻认识我国现代化进程中财政的经验道路和制度特征。

财政在最本源的意义上是一定社会形态下资源汲取和分配的方式，但只有在国家这种特殊形态的政治组织出现并垄断性地占有资源汲取和分配地位之后，财政才得以成为我们能够进行观察和分析的特定活动和现象。因此，财政的本来面目只有在财政与国家的本质联系中才能呈现的更加清晰。财政与国家之间存在的本质联系，首先是指国家对于财政的根本性依赖，即财政是国家的基础和血液，国家的存续和一切活动都需要财政的保障。国家无论存在还是围绕其目标而展开的活动，都在根本上依赖于从社会中汲取的财政资源。同样的，无论是古代国家为了扩张领土、军事征伐还是现代国家强调的维护国内秩序安全或者谋求经济增长赢得竞争优势，财政资源都在根本上构成对国家实现其目标的重要制约。财政作为国家存在的基础及实现国家目标和意图的手段，决定着财政对于国家而言的基本内涵和功能，并且由于在一定程度上超越了时代性条件从而形成了财政与国家关系的共时性逻辑，即无论在何种时代条件、何种国家形态下，国家都对财政存在根本性的依赖。与此同时，每个时代都要面临和解决自己时代的治理问题，由于不同时代国家面临的需求和挑战不同，从而有必要相应地创制或生成各自适当的治理方式，以适应时代的需要、社会的演进和国家的要求。因此，财政作为国家血液和手段的基本内涵和功能定位，也必须同时符合和回应国家存在和发展所面临的时代性问题，并随着时代的发展和国家功能变化而发生历史性的深刻变化。显然，前现代国家汲取财政资源的方式以及将财政资源用之于己的目的，与现代国家汲取和配置财政资源的制度安排和作用方式存在根本性的差异。这种因时代变化而导致国家在制度形态、基本功能和治理问题等方面的巨大差异，也要求和决定着财政作为国家基础和工具的定位必然随着时代发展和国家建设需要而呈现出作用及方式的历史性变化，从而又形成和体现着财政与国家关系的历时性逻辑。在此意义上，古代国家以“贡赋”方式还是现代国家以“税收”方式汲取财政收入，古代社会在“家国一体”条件下配置财政资源还是现代社会条件下用于满足社会公共需求，是在古代专制政体下进行财政管理还是在现代民主条件下管理财政资源，是在计划体制下还是在市场体制下确定财政的功能范围和作用方式，显然又都是这种历时性差异和变化的显著反映。

（一）财政与国家关系嬗变之一：国家在财政中主体地位的确立

在人类社会发展过程中，财政与国家之间本质联系所发生的第一个历史性变化，是国家产生以后就在财政活动中占据主体地位。财政是否在本质上是一种超越国家存在的满足社会公共需求的资源汲取和配置手段，从而国家的出现只是使得财政资源汲取和配置获得了一种新的形式（何振一，；李俊生、姚东旻，；李家宏，）。这是不少学者从本源上来探讨财政固有属性的重要话题，也是近年来财政学界在围绕社会主义市场经济条件下财政本质和功能反复讨论的一个重要基础理论问题。对此问题的解释和回应，可以从国家的本质属性及其历时性演进逻辑予以理解。不可否认，即便在没有产生国家的原始社会或者国家已经消亡的未来共产主义社会，也存在着围绕社会公共需要而汲取和分配社会资源的现象。“所有的政治体系，甚至最原始的政治体系，都以人们对社会的义务性贡献的方式来提取某种资源”，但问题的关键在于：国家的出现和发展对于这种作为社会资源汲取和分配的活动意味着什么？它使得汲取和分配方式发生了什么样的历史性变化？恩格斯在对国家起源和本质问题研究时深刻指出，国家和旧的氏族组织相比不同之处在于：一是国家是按地区为基础而非原有氏族以血缘为基础来划分它的国民，二是公共权力的设立，“这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民”，而是“与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力”。而且，“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。”这就深刻揭示出国家的本质及因国家的出现而导致的社会资源汲取的历史性变化，即国家的出现从根本上是社会内部矛盾发展的产物，它的本质是出现了以特殊的公共权力为核心的组织形态，它的存在和发展需要通过捐税的形式维系其根本基础。国家的出现使得汲取社会资源的范围和方式发生了历史性的变化，即由于国家主要是社会内部矛盾发展的结果，因而汲取资源的范围主要不是通过向外部掠夺而是主要从社会内部获得。由于国家是按地区为基础而非原有氏族以血缘为基础来划分它的国民，因而从社会内部汲取资源（比如家庭、村落）的方式不再是氏族组织以血缘为基础的义务性质，而是主要通过捐税这种以公共权力为核心的强制性（制度化的、常规性的）方式来获得。“任何国家都要首先并主要是从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织”（西达·斯考切波，）。这种以强制性公共权力为本质的国家存在，是我们理解财政内在规定性的关键所在。即便在原始社会或者未来的共产主义社会，也会存在为满足和实现公共需要而汲取和配置社会资财的公共活动，但问题的关键在于国家的出现所导致的财政强制性汲取和权威性配置的方式。因此，国家产生之前或国家消亡之后的社会公共资源汲取和配置意义上的“财政”，与国家状态下的社会公共资源汲取和配置意义上的“财政”，在本质规定性上是判然有别的。如果财政只是反映着超越时代条件和国家制度因素的满足和实现一般性社会共同需要的实践活动，就势必要将国家强制性汲取和权威性配置资源的特殊性质也从财政中祛除，同时必须剥离国家在特定社会形态、制度条件和发展阶段上财政实践的具体性和特殊性。换言之，如果财政不反映国家作为特殊性公共权力而非一般性公共权力的本质存在，或者将国家的出现仅仅视为财政公共资源汲取和配置方式的新的形式，我们将如何认识国家财政和非国家财政之间的本质差别，以及国家出现后财政作为一般公共资源汲取和配置新形式的本质内涵呢？结果必然是，要么陷入重新界定国家状态下的财政新形式的本质及其所决定的财政功能的逻辑反复，要么就得面对难以解释不同国家形态、制度条件和发展阶段上财政的特殊历史和实践的理论困难。因此，只有立足于国家作为特殊性公共权力组织而存在的历史和实践，才能客观地认识和理解财政与国家之间的本质联系以及国家在财政中的主体性地位。

然而就财政与国家的关系而言，国家对财政的根本性依赖以及国家在财政中的主体性地位，仍然只是一种普遍性特征，或者说仍然只是财政与国家之间的一种共时性关系，是超越不同时代和不同制度条件的财政与国家的一般性关系。这一财政与国家关系的本质内涵和基础功能，只有能够解释在不同国家历史形态、制度安排形式和功能变化等条件下的财政历史和实践时，才能形成真正符合历史和反映实践的财政理论。恩格斯在阐释政治经济学的历史性质时深刻指出，“人们在生产和交换时所处的条件，各个国家各不相同，而在每一个国家里，各个世代又各不相同。因此，政治经济学不可能对一切国家和一切历史时代都是一样的”（邓子基等，）。显然，财政与国家之间的一般性和普遍性联系也必然具有随时代条件的变化，尤其是不同时代国家形态和功能的历史性变化所出现的历史性质，呈现出历时性的实践形态和理论样式。财政与国家之间的普遍性关系的历史演进，在近代以来的现代化进程中，可以通过新型国家的兴起、发展与财政资源汲取、配置方式的互动关系看的更加清晰。近代以来国家本身所发生的深刻变化，不仅体现为历史宏大叙事中的历史形态更迭，而且也深刻地表现为根据近代社会生产关系基础上政治角色以及功能和结构的变化，越来越集中地与现代化进程中的新的国家特征联系在一起，现代国家建设过程中财政内涵及其发挥的作用和方式也必然因时代和制度的条件变化而发生深刻变化。

（二）财政与国家关系嬗变之二：现代化与近代新型国家形态的出现

近代以来在世界范围内发端的现代化进程，导致财政与国家关系发生了第二个历史性变化，即近代新型国家形态出现之后导致财政在制度和功能上的深刻变革。现代化作为世界范围内社会发展形态从传统走向现代的历史和制度变迁过程（罗荣渠，），在政治领域内集中地体现为，国家在形态上逐渐摆脱了前现代社会那种“邦国”“家国”“等级”等人格化语义内涵，开始越来越具有政治权力集中体现形式的理性化特征。尽管这种“聚焦于某一社会中国家权力的运作”（Tilly，）的新型国家理论被首次运用于研究近代以来西欧国家的形成过程，但伴随着现代化和资本主义体系向全球扩展也越来越具有历史发展意义上的普遍特征。恩格斯（）从社会内部矛盾运动尤其是阶级斗争的角度，揭示了这种理性国家仅仅在形式上具有“共同体”的虚假特征，突出了这种实现了历史类型更迭的新型国家的阶级本质。马克斯·韦伯（）则从行政、司法、税收以及对暴力的合法垄断等维度描绘了这一新型国家作为“政治的强制机构”的制度特征，这种制度特征集中地表现为国家在特定领土范围内垄断性的支配地位，并且能够获得人们自愿服从（合法性）（Migdal，），以及从国内外环境中汲取力量和优势来维持其存在。这些揭示现代化进程中新型国家在本质和形式上特征的理论观点，相近或趋同之处在于：一是无论在本质上将国家视为代表某个阶级或具有自己独立意志，都把国家看作是在特定地域范围内享有垄断性权威地位的活动主体；二是都在强调国家作为公共权力代表制定和执行制度规则的“普遍性”，它所制定和执行的制度规则对于全社会成员或组织具有普遍的约束力，是超越于社会成员和组织之上的一种独立存在。伴随着现代化进程引发的社会形态的深刻变化及其日益向全球范围扩展，这种新的国家组织形态日益呈现出与前现代国家之间的根本差异，并且以新的面目出现在国际和国内领域：在国际领域国家作为主权者的形成，即国家作为一定领土范围内排他性统治权的代表，主要体现为在自我和他者的关系中的国家，具有相对于外部其他国家的排他性统治权，履行保卫自身安全以及在与其他国家竞争中赢得优势等主要功能。在国内领域国家作为主权者的形成，即国家作为对内政权所有者的代表，具有相对于社会共同体内部其他组织的排他性权威地位，履行通过制定和执行制度规则为社会提供内部秩序，以及谋求经济稳定和发展等主要功能。

在以主权国家为主要形态的新型国家兴起和发展过程中，财政资源汲取和分配方式的变化与西方资本主义国家建构过程形成了重要的历史共生关系。由于这种新型国家形态首先在西方世界产生，因而也与西方近代资本主义的发展、现代国家的建构过程和财政制度的演进历史性地联系在一起。或者说，它们都是近代以来的现代化进程在经济、政治和社会诸领域不同侧面的体现。与现代化进程及其引发的经济社会变革相伴而生的资本主义生产关系，在深层次上破坏和瓦解着原有的社会关系和结构，导致社会形态在总体上出现迫切变革要求的危机状态，这种新型国家形式就是“为解决西欧社会特定发展时期的具体危机而出现的独特的社会发明”（BadieandBirnbaum，）。它既要求具有超越其他社会组织和原有社会结构的自主性，又需要建立较强的渗透或整合社会的能力以及有效汲取资源的能力，从而使得围绕整合社会、汲取资源的制度方式选择，越来越成为能否形成更强的国家能力的重要因素。“在西欧国家形成的过程中，国家缔造者与资本家之间有着密切的关系，资本主义促进了国家发展，而国家缔造者也促进了资本主义的扩张”（郭中华、郭台辉，）。在因资本主义生产关系的出现和发展使得国家能力和制度建设更加重要的同时，西欧前现代国家之间的争夺权力和持续战争更加迫切地要求建立集中化、垄断性的国家权力（BarkeyandParikh，；道格拉斯·诺思，；约翰·希克斯，）。持续开展战争要求建立有效的国家汲取能力，必然导致资源汲取和分配方式做出相应的变化。“当国家依赖于从人口中汲取各种重要的资源，国家就被迫与后者形成各种共生关系，正是这种共生关系下的选择性质决定了两种不同欧洲国家形态的出现”（郭中华、郭台辉，）。“若无财政需求，现代国家的发展会举步维艰”（克里斯多夫·皮尔逊，），但为满足国家资源汲取需求而建立起来的税收制度，何以能够成为正在逐步形成的现代国家最重要的制度特征？在新的国家形态形成过程中，由于集中的公共权力权威的确立，税收成为社会资源汲取的主要方式且按照制度化的、常规性固定方式予以征收，并日益与国家在政治上寻求征缴税收的合法性努力联系在一起，从而使得这种税收制度安排越来越成为现代国家的构成要素之一。在此意义上，熊彼特的“现代税收国家”只不过是这种现代财政资源汲取和国家形态之间的共生关系在税收制度和国家制度两个方面的同时体现。财政资源汲取的制度选择不仅在西方现代国家形成过程中发挥着重要作用，而且也对现代国家建设的演进路径产生重要的历史性影响。近代国家理论研究者认为，早期解决税收问题的制度方式之所以受到