美国早期的国家构建及其启示

李剑鸣

本文作者李剑鸣，复旦大学历史系教授。本文原文载陈恒，洪庆明主编《世界历史评论02：文化传播与文化建构》，上海：上海人民出版社，年，第3—42页。如需查阅或引用，请阅原文。感谢“兆亮”推荐并整理此文的推送版。

四、国家主权、制度安排与国家功能

在世界历史上，有不少国家的立国原则和国家实践之间是脱节的，也就是像俗话所讲的，说的是一套，做的又是一套。有的国家所宣示的立国原则十分高尚，呈现了一种非常美好的国家理念，而且这种高尚和美好通常体现在国名上，比如把“人民”、“民主”、“共和”这样的词，都放在国名当中。据说，有人对世界上各个国家的国名作过考察，发现其中有“民主”或“共和”这样字眼的国度，大多不是真正的民主国家，甚至不是真正的共和国；相反，那些公认的老牌民主国家，在国名上反而看不到“民主”、“共和”之类的字眼。美国就是这样一个国家。革命一代致力于建立一个“自由的共和国”，但是，美国的国名当中既没有“共和”，也看不到“自由”。美国的建国者高扬了一套美好的立国原则，他们并没有就此止步，而是要通过具体的制度和实践来体现这些原则，落实这些原则。立国原则和国家实践相对紧密地结合在一起，这是美国早期国家构建的一个显著特点。

1.主权分割与二元联邦制

主权（sovereignty）是一个政治学和法学的概念，古代和中世纪没有这个概念，把它变成一个明确的法律概念的人，公认是16世纪的法国人让·博丹。后来，人们又把“主权”和“人民”结合在一起，形成了“人民主权”的概念。在“人民主权”之外，还有“国家主权”。这两个主权的含义有联系，也有很大的区别。“人民主权”涉及的是政治社会的主权，就是政治社会最高的、绝对的权力是属于人民的。政治社会的主权落实在国家的统治当中，就是国家主权。一个在特定领土范围内享有最高治权的政府，就是国家主权的化身；也就是说，国家主权往往是由合法政府来代表和行使的。国家主权在国内和国际都是有效的，主权者对内拥有排他性的制定和执行法律的权力，可获取和占有国民的部分财富，可实行强制性的控制；对外则不容外国干涉和侵略，可以缔约、宣战和媾和。

在美国建国时期，国家主权是一个十分麻烦的问题，麻烦的根源在于美国建国道路的特殊性，以及当时美国人对待国家权力的独特心理。美国宣布独立时，建立的不是一个国家，而是14个国家：13个邦国，再加上由这13个邦国组成的一个“congress”,协商那些共同的事务。“congress”这个词指的是各国外交使节在一起议事的会议，跟英国的“parliament”不是一回事。这个“congress”制定了一部《邦联条例》，组建一个联盟式国家。邦联是美国联盟式国家的第一个阶段，这时主权问题还不突出，因为各州都把“congress”看成各州使节的集会，每个州的成员作为一个整体表决，听从各自州的旨意，代表各自州的主权。但是，到了—年，美国建国者要把邦联改造成联邦，把联邦政府变成统一的国家主权的化身。这样就使主权问题陡然变得尖锐起来。因为这必然触犯一直由各州掌握的主权。如果把各州的主权全部拿到全国性政府手中，各州肯定不会答应；如果联盟没有充分的主权，就不是一个真正的统一国家。另一方面，革命时期的美国人特别害怕权力集中，他们习惯性地把一个拥有巨大权力的政府与压迫和暴政联系起来，希望用各州的权力来平衡和抑制联盟的权力，防范或减轻压迫的风险。在这样一种情况下，美国的建国者究竟应当如何处理国家主权问题呢？

在费城开会的立宪者想出了一个折中的办法，就是分割主权，把主权一分为二，一部分授予联邦，一部分留在各州手中。这就是走二元联邦制的道路。但是，分割国家主权并不像分蛋糕那么简单容易，这在理论上和实践上都面临很大的悖论和挑战。

根据当时流行的主权理论，主权是不可分割的，因为主权的最大特点和属性就是它的绝对性，一旦分割之后它就失去了绝对性，就不成其为主权了。美国人为了建立联邦制，硬生生地构想出一种主权可以分割的理论。这种分割主权的理论可以追溯到独立运动初期，当时英美有些政治人物提出了二元帝国的理念，殖民地和英国共同拥戴国王，但分别设立各自的立法机构。在联邦立宪时期，麦迪逊等人对历史上各式各样的联盟体制做了研究，他们特别重视古代希腊的同盟和当代瑞士联邦的经验，从中得出了国家主权是可以分割的结论，而且认为主权分割以后国家是可以走向长治久安的。很显然，这种主权分割的理论实际上是要为主权不得不分割的现实作出说明。

实践层面的问题同样突出。如何分割主权？把主权的哪些部分授予联邦，又把哪些部分留给各州？缔约权、宣战权、媾和权等重要的主权权力，必须由联邦行使，这是很少争议的问题；但是，征税权、内部治安权、组建和训练民兵的权力，这些权力是否要赋予联邦，则存在极大的争议。再者，那些没有明确授予联邦的权力，究竟还能不能保留在各州手里，也引起了普遍的担心。制宪者在费城为这些问题伤透了脑筋，事后那些拥护宪法的人，为了消除各州的疑虑又费了很多的口舌。联邦宪法设计的主权分割方案最终被多数人接受了。按照这个方案建立的是一个二元联邦制国家，这个国家在运作方式上有一套非常复杂微妙的机制。那些始终生活在单一集权制国家里的人，很难理解美国联邦制的理念和运行方式。

以美国政府的名称为例，相关的误会就是司空见惯的。美国的联邦政府相当于国家的中央政府，但是美国人忌讳用中央政府这样的提法，因为中央政府（centralgovernment）是单一制国家的概念。美国人习惯于叫“联邦政府”（federalgovernment），或者是“全国政府”（nationalgovernment）。在制宪会议上，有人甚至觉得“全国政府”这个词都太刺耳了，容易让那些对州权十分敏感的人感到不安，因为“全国”是跟“州”（state）相对的，讲“全国”就意味着“州”要屈从于它。因此，大家达成共识，把未来的联邦政府叫做“generalgovernment”。[①]在中文里有人把这个词译作“总政府”，这恰恰又犯了当时美国人的大忌。译作“共同政府”，可能比较适宜一些。可见，把中央政府叫做“共同政府”，这是在二元联邦制下不得不采取的一种话语策略。

更有意思的是联邦政府机构的名称。刚才提到，“congress”本来不是指立法机构，而是外交使节的集会，可是美国人偏偏把联邦立法机构称作“congress”。这是为什么呢？如果要说国家的立法机构，最顺当的是借用英国的说法，叫“parliament”。美国人刻意用“congress”，当然有历史的原因。最早反对英国的联合机构叫做“continentalcongress”；在《邦联条例》生效后，这个“continentalcongress”就自然转化成了“federalcongress”，就是邦联国会。当时用“congress”是说得通的，因为邦联的主权者是各州；可是到了联邦体制之下还用“congress”来指联邦立法机构，这中间似乎就包含了立宪者的心机，他们想用这个名称来迷惑或抚慰那些对州权敏感的人，让他们觉得州派去参加联邦立法机构的代表，仍旧是主权州的“使节”，各州在联邦仍旧是平等的主权者。今天看来，这似乎有点“瞒天过海”的味道。

另外，美国宪法把联邦行政首脑称作“president”，这似乎也有点“诡异”。大家知道，“president”只是个主持人，这个职位看起来并没有多大的权力。说到行政首脑，历史上有不少的名称。比如国王（king），这是君主制下的行政首脑。英国内战时期国王被杀掉了，克伦威尔不敢当国王，给自己封了“护国主”的头衔，叫做“theprotectorofthelibertyofEngland”。在罗马共和时期，临时掌握大权的人叫做独裁官（dictator）。美国实行“自由的共和制”，建立的是“民众政府”（populargovernment），把行政首脑叫做国王、护国主或独裁官，都是行不通的。在殖民地时期，行政首脑叫“总督”（governor）；独立后各州的行政首脑大多沿用了这个名称，我们通译“州长”。那么，联邦政府的首脑为什么不叫“大总督”（chiefgovernor或governorgeneral）呢？制宪者把联邦行政首脑命名为“president”,当然也有历史的由来，因为当时邦联国会开会时的主持人就叫“president”。但这不关宏旨。更重要的是，把联邦行政首脑“伪装成”表面上权力不大的“主席”，这也体现了联邦制和共和制的特点。一方面，对州权主义者来说，联邦政府只是主权州的集会，最高行政首脑只是一个主持人，不是一个集权的“国王”。另一方面，在欧洲历史上，一人独掌行政大权的情况，仅仅只出现于君主制国家，共和国的行政权通常是由多个官员分享的，把联邦行政首脑叫做“president”,淡化了个人集权的色彩。后来，“president”这个名称传到了东方，没想到遭到了完全的曲解。日本人把它译成“大统领”，既“大”且“统”，显然是个位高权重的厉害角色。中文里最初有个译名叫做“伯理玺天德”，更是把这个职位变得至高无上，因为“玺”字让人想到象征国家最高权威的国玺；“天德”则让人想到“代天牧民”的天子。我们今天通用“总统”的说法，其实也是个误译。“大统领”也好，“总统”也好，在一定程度上译出了“president”的实质，就是联邦行政首脑确实掌握着极其重要的权力；但是却没有译出它的意涵，也就是当年美国立国者在联邦制和共和制的语境中重塑行政首脑形象的良苦用心。

美国建国一代建立这种主权分割的二元联邦制，是一种不得已的选择。如果从更长远的历史进程来看，这种处理主权问题的方式，无疑是美国早期国家构建当中最大的败笔。最严重的问题是留下了导致国家分裂的隐患。在联盟式国家内部没有一个至高的主权，拥有部分主权的州，出于特定的目的，就可以把自己视为和联邦平起平坐的主权者，可以抵制甚至废止联邦法令。南部的分离主义者正是利用主权问题大做文章，宣称州先于联邦，联邦主权是各州让渡部分主权才形成的；如果联邦损害了各州的利益，各州就可以收回交给联邦的主权，另建新的国家。事实上，南部11个州在年退出联邦，真的建立了一个新的国家，国名与美国仅一字之差：“TheConfederateStatesofAmerica”,中文译作“美利坚联众国”，简称“南部邦联”。为了制止这种分裂国家的行为，美国人付出了历史上少有的沉重低价。内战结束以后，联邦政府为了彻底消除主权问题上的隐患，对南部叛乱各州实行了强制重建，先是军事占领，然后是政治改造和经济改造，最后才让这些州申请加入联邦。这就是说，南部邦联叛乱各州不仅仅是丧失了“邦籍”，而且成了被征服者；重建的目的不仅是恢复它们的“邦籍”，而是要它们在接受改造的前提下重新加入联邦。为什么要采取这样一种强制性的重建措施呢？其中一个重要的考虑就是抑制州的主权，树立联邦主权的至高地位。重建后联邦几乎成了唯一的主权者。因此，这以后美国就进入了集权的联邦制阶段。当然，集权的联邦制后来也遇到了很多新的问题，到约翰逊和尼克松当政时期，出现了所谓“合作的联邦制”的主张，强调要还政于州、还政于民。这里涉及的还是国家主权的处理方式。这说明国家构建确实是一个持续不断的过程。

2.制度安排与国家功能

美国早期国家构建的另一个重要问题，是设置与立国原则和主权协调一致的国家制度。美国的建国者在思考国家构建的方式时，对制度安排特别小心谨慎，真可以说得上费尽心思，不避烦难。他们要设计出一套既能使权力运作，同时又能防止权力为害的制度框架。美国的建国者所设计的体制，今天通常叫做分权和制衡的体制。这个分权和制衡的体制在今天说起来似乎很简单，但是放在18世纪的社会政治语境当中，却是一件非常具有创造性的事情。

分权和制衡的体制首先涉及对权力的划分。在美国建国以前就有分权的理论，例如亚里士多德就谈到过对权力的功能性区分，有议事的机能、行政的机能和审判的机能。[②]17世纪的洛克也对权力作了功能性划分，包括立法权、执行权和对外权。[③]英国长期实行分权的体制，但是主要不是功能性分权，而是等级分权，也就是不同的社会等级掌握不同的权力，拥有不同的权力份额。美国人认为他们的社会是一个平等的社会，只有人民一个等级，因此，英国的等级分权对他们不适用。他们需要的是功能性分权的体制。他们对权力的功能做了新的划分，发展了分权的理论。他们把权力划分为三种，就是立法权、执行权和司法权，首次明确地把司法权作为一种独立的权力。洛克和孟德斯鸠都提到过司法权，但是他们都是把司法权和执行权混在一起，没有提出独立的司法权的概念。

接着，美国的建国者确定了三种权力的职掌。我们知道，有了权力的功能性划分，并不一定就有真正的分权体制，因为不同功能的权力如果由一个机构甚至一个人来掌握，那就不是分权体制，而是集权体制。比如说，历史上有些国家接受了权力的功能性划分的理念，有立法权、执行权和司法权的提法，但是这三种权力的职掌却是一元化的，掌权者或者是一个政党，或者是某个元首，所以并不存在实际意义上的分权。在美国革命时期，建国者强调的是不仅是对权力的功能性划分，更重要的是不同功能的权力应由不同的机构来掌握和行使。他们认为，如果三种权力由一个机构掌握，或者由一个人或同一群人来行使，那就等于是暴政。三种权力必须交给三个不同的机构，这是分权体制的关键。

最后还有一个同样重要的问题，就是三种权力和三个掌权机构的关系。三种不同的权力由三个不同的部门来行使，那么它们之间是什么关系呢？这个问题处理不好，政府就不能顺利运转，分权的目的也就不能实现。在17、18世纪，英国的政府结构也在发生变化，虽有分权的体制，但是在各种权力及其相应的机构中，立法权和掌握立法权的议会下院一家独大，这叫做“议会主权”。英国的行政权在某种意义上是依附于立法权的。但是，美国形成的分权的理论和体制，跟英国有很大的不同，强调三种权力之间不是绝对的分立，三个部门中的任何一个部门都没有掌握某种完全的权力，实际上是通过权力的分享来实现分权，然后通过权力的相互牵制和制约来实现权力的运转。在美国的体制中，每种权力都有制约其他权力和保护自己的手段，只有这样才能达成平衡，实现合作。比如说，立法权在传统上是最重要的权力，它最有可能侵蚀和控制其他的权力，为了防范这种弊端，美国建国者设计出了一种十分微妙的办法。国会制定的法令，须经总统签署才能生效；总统如果不签署，就等于是否决了这个法案；如果国会以三分之二的多数来重新通过这个法案，又可以超越总统的否决而使法令生效。关于国会究竟需要超过多少比例的多数票才能超越总统的否决，制宪会议上有很大的争论。有人主张四分之三，有人主张三分之二；四分之三太难了，三分之二比较合理。在这里，行政部门有制约国会、保护自己的手段；国会又有反制约以保护自己的手段。司法权的设置也是这样，任命法官的部门不能够弹劾法官，任命法官的部门也不能确定法官的薪水，法官没有犯错可以终身任职，而且在任职期间不能够降低法官的薪水。这些措施就是要保证司法权的独立。

从这里我们可以看出，美国建国者设计的政府结构的精髓是由权力分享而实现分享，由制衡而达到合作。那么，分权和制衡的体制最终要解决什么问题呢？简单地说，就是要合理地分配权力，合理地运用权力，以抑制权力的为恶倾向，保护民众的自由和权利。所以说，分权和制衡体现了“限权政府”的理念。这在革命时期是一个非常普遍的政治信念，是一种意识形态。在18世纪中后期，美国政府在全世界，甚至在人类历史上都是一种最复杂、最精微的体制。最简单的体制是什么？无疑是集权的专制体制，“乾纲独断”，一个人或几个人说了算。也就是说，由领导拍板的体制是最简单的体制，而且也可能是最有效的体制，雷厉风行，令行禁止；当然也可能朝令夕改，恣意妄为。在美国的建国者看来，这种体制只能满足少数人的权力野心，是直接通向暴政和压迫的途径，无法保障人民的自由和权利。因此，他们殚精竭虑地设计出了这样一套多向复合的分权和制衡体制。英国学者白芝浩曾用一种略带酸味的语气评论说，美国宪法设计的体制远比英国体制复杂，美国人凭借出色的政治天赋，没有使这一套复杂的体制陷入糟糕的境地。[④]

这样一套复杂而精微的体制，在当时也引起了激烈的争论，遭到了尖锐的批评。那些代表下层民众说话的人认为，制宪会议所设计的这套体制太复杂、太深奥，它的运作机理难以为一般民众所了解，因而最容易被当权者和上层人士利用，以谋求私利，压迫民众。当时的反联邦主义者指责这种体制带有很强的君主制倾向，也是因为他们认为这套体制太过复杂了。过了一两百年，很多外国人还是看不懂美国的这套体制，那些习惯于集权和专制的人，尤其不明白其中的奥妙。“二战”期间，苏联和美国成了盟友，但是斯大林就是弄不懂美国的体制，还就此打趣过罗斯福。中国人长期也没有看懂美国的体制。我们经常说美国的体制是“三权分立”、“三权鼎立”，这类说法本身就说明我们没有弄清楚美国体制的奥妙在哪里。现在我们知道了，美国政府的三种权力之间不是简单的分立，而是有着非常复杂的分享、制约和合作的关系。在对美国的外交中，过去中国的领导人老怪美国人说话不算数，他们的总统跑到中国来，明明答应了的事，回去就变卦了。可见，我们的领导人不了解，其实总统答应的事不算什么，因为他后面还有国会，凡事要花钱的事，都得靠国会拨款。国会不拨款，总统很难办成事，甚至连美国政府都得关门。这种事情不是曾经发生过好几次吗？

那么，美国的建国者设计这样一种复杂而繁琐的分权和制衡体制，究竟是为了什么目标呢？前面提到，这个目标同美国宪法的目标是一致的，就是要通过限制政府权力来保障民众的自由。为什么这个问题在18世纪那么突出呢？这与当时美国人的政治思维有很大的关系。他们普遍抱有“权力和自由二元对立”的思想。一方面，权力不是一种积极的、强大的力量，而且是一种天生倾向于腐败的因素。当时人把权力比作海绵，永远在吸收；又说权力像癌细胞，总是侵蚀好的细胞。说到底，权力是一个很可怕的东西。另一方面，美国的建国者大多信奉基督教，相信人性是倾向于为恶的。一边是天性倾向于恶的权力，一边是天性倾向于恶的人，这两者结合在一起，世界上还有比这更可怕的事吗？于是，对于权力和掌握权力的人，都必须加以约束和限制，这是顺理成章的。与此相对照，自由却好比是一株精妙而脆弱的植物，要小心地爱护和浇灌才能生长。因此，在权力和自由的关系中，权力是主动的，是居于强势的一方；而自由则是被动的，是居于弱势的一方；只有限制权力，才能保护自由。这就是美国建国者为什么一心要限制权力的首要考虑。

当然，限制政府的权力，并不是要剥夺政府的权力。美国宪法的精妙之处恰恰在于，一方面确实授予政府很多的权力，同时又对授予的权力施加多方面的限制。当时很多人批评新宪法，认为授予联邦政府的权力太大，而限制又太少，这对于各州、对于民众实在是危险的。但支持新宪法的人却解释说，宪法并没有增加政府的权力，只是把原来放在别的地方的权力换了一个地方，好比是从左手换到了右手。他们还宽慰人们，联邦的权力并不像人们想象的那么强大，那么可怕。说这样的话，所针对的显然是那种“权力和自由二元对立”的思维方式。在18世纪的观念当中，“自由”的核心是人身和财产的安全；什么东西对自由的威胁最大？当然是权力和手握权力的人。人们害怕权力的压迫，害怕失去财产而丧失独立，害怕像当时的黑人一样沦为奴隶。

我们前面还讲到，国家构建的一个重要目标，是要让国家具备适当的功能和能力，能够维持社会稳定，促进国民幸福，保障国家安全。可是，像美国的建国时期那样，授予政府的权力本来就有限，又通过分权和制衡的机制为这些权力的行使设置重重障碍，这样会不会影响国家的功能、限制政府的能力呢？如果政府各个权力分支不断扯皮，该做的事做不成，整个国家还怎么运转？岂不会造成后来政治学所说的“失败国家”？比方说，前不久美国发生了所谓联邦政府“停摆”的问题。我们有好多人看不明白，觉得政府怎们能“停摆”？那岂不要乱套了？确实，这也只有美国才会发生这种“怪事”，政府“停摆”了，国家和社会居然安然无事，只是联邦雇员少拿了一点薪水。这种事要是发生在其他国家，情况会怎么样，那就真不好说了。不过，今天这个政府“停摆”的事，不是分权和制衡体制的问题，而是政党政治的恶果。预算与拨款的僵局，不是国会和总统相互较劲造成的，而是政党政治的僵化和异化的产物。因此，这个“帐”不能记在分权和制衡体制的头上。事实已经很清楚，分权与制衡的体制从来没有使美国沦为一个“失败国家”。

今天，我们对国家普遍寄予很大的期望，凡事都指望国家出台政策，或者进行援助，如果站在我们这个时代的立场来看，美国建国者设计的这套体制真是有严重的弊端或隐患。可是，18世纪的美国与今天很不一样。那时社会的自足性很突出，民众和地方社区具有高度的自治能力，不需要国家过多地介入，政府并不需要做太多的事情。在许多人看来，问题不是国家没有做什么，而是国家做了什么。因为国家就是一个权力综合体，国家的形象与压迫和支配是紧密相连的。我们都熟悉“管得最少的政府才[是]好政府”的说法，这句话虽然不一定出自杰斐逊之口，但是的确反映了那个时代美国人心目中的国家形象。这时美国政府要做的主要事情，就是尽力与社会的要求相协调，以帮助国民发挥自己的潜能。在很大程度上，国家只需要有限的税收来维持政府运转；只要能保证各州不脱离联邦，保持地方社会不出现动乱，让国民有足够的发展机会，国家就算尽到了自己的责任。另外，国际安全形势也不是十分严峻，要不是年英国人一下子打到首都华盛顿，美国人还不会意识到建立常备军的重要性。所以，一个权力有限、能力较弱的国家，是适合当时美国的国情的。我们可以去读一读托克维尔的《论美国的民主》。这本书写于19世纪30年代，在一定程度上反映了那时美国的实际。书中特别强调美国民众、社团和基层社区的自治，似乎整个社会都是由无数自行运转的机械装置构成的，有没有政府好像关系不大。所以，美国早期的国家不是现代早期欧洲那种资源吸纳能力和社会支配能力都很强大的“财政—军事型国家”。当然，后来美国的国内情况和国际处境都发生了很大的变化，政府的权力结构出现很大的调整，发挥的功能更多，于是国家的作用急剧上升，出现了走向“全能国家”的趋势。

五、国家构建的参与者

毫无疑问，国家构建是人的活动。那么，在美国早期的国家构建中，究竟有哪些人参与，他们分别扮演了什么角色？或者说，既然有“statebuilding”,那么谁是“statebuilders”呢？这是一个很重要的问题，学术界对这个问题的看法变化很大，而且，这些变化也是意味深长的。

过去很长一个时期，美国历史学家不假思索地认为，美国的建国者是华盛顿、杰斐逊、麦迪逊、富兰克林、约翰·亚当斯这些人，所以他们被称作“建国之父”（foundingfathers）。可是，后来有些学者觉得这个说法有点奇怪，因为美国建国一代有那么多人，凭什么这几个人就变成了“建国之父”，美国就变成他们的“孩子”？有的女性主义者甚至抗议说，如果男人是“建国之父”，那女人是什么？妇女在美国革命中也扮演了重要的角色，她们就应当是“建国之母”（foundingmothers）。另外，当时许多普通民众，比如技工、农场主、海员，甚至还有黑奴，都参与了美国的革命和建国，他们也是美国的“statebuildes”。于是，美国的历史学家就想出了一个新词。过去仅仅把少数几个精英领导人叫做“建国之父”，这个词不适用于众多的革命参与者，不如改成“建国者”（founders），这样可以包容更多的人。还有人觉得“建国者”这个词的包容性还不够大，于是就用“建国的一代”（thefoundinggeneration）来指所有经历了革命时期的人。有些激进的学者甚至认为，建国一代也是鱼龙混杂，只有普通人才是真正的革命者，而过去所说的“建国之父”反而很保守；于是，他们就把华盛顿、亚当斯、麦迪逊这些人叫做“传统的建国者”（traditionalfounders）,而把那些黑奴、债务人、海员、技工、破产的中小农场主等，称作“革命的建国者”（therevolutionaryfounders）。[⑤]现在有不少美国历史学家倾向于强调普通民众在建国中的关键作用，把他们当作真正的“建国者”，故意贬低和矮化精英领导人。

的确，我们对美国“建国之父”的“光辉业绩”知道得很多，对普通民众的经历和作用则不甚了然。事实上，普通民众在革命中的主动性和积极性确实被低估了。比方说，独立战争是怎么打起来的？当时，马萨诸塞反英运动的主要领导人，像约翰·亚当斯、塞缪尔·亚当斯等人，因为害怕英国人抓他们，就躲到某个比较隐蔽的地方去了。那么，列克星敦之战、康科德之战，包围波士顿之举，是谁做出来的？是民兵，是那些自发行动的普通民众。听到英军出动的消息。一些青壮年男子拿起家里的枪支，就在路上堵截和伏击红衫军；就从大老远的地方赶过来，把波士顿的英军团团围住。大陆军又是怎么组成的？是先有集结的民兵，然后大陆会议再派华盛顿去接手指挥权，把民兵改造成一支正规的军队。仗是要靠普通士兵来打的，这个简单的事实就足以说明民众在革命中的重要性。

但是，片面强调民众的作用，同单单突出精英的地位一样，也有很大的局限性。美国的革命和建国是一场历史的巨变，参加的人各色各样，精英领导人和普通民众都是重要的角色，只是他们在其中发挥的作用不一样，而且还互不信任，不时发生冲突。不过，正是精英和民众在相互的猜忌和冲突中形成的制约与平衡，极大地影响了美国的建国历程。举个例子来说，在费城开会起草宪法的那55个人，都是当时的上层精英，他们获得了历史上难得遇到的制定国家最高规则的机会，照理说应当弄出一套对他们自己最有利的体制来。这个体制当然要首推贵族制，君主制也不错。但是，这些人并没有选择贵族制和君主制，而是采取了现代共和制。这是为什么呢？是因为他们不想吗？是因为他们特别高尚，专为民众着想吗？问题并没有那么简单。我们知道，费城制宪会议是一次秘密集会，一直关着门开会；但是，参加会议的人却始终想着会场外面的事，琢磨他们起草的条文会在民众中间激起什么反响。因此，有人说费城会议的大厅里有一个“幽灵”（ghost），这个“幽灵”就是“人民”。换句话说，人民虽然不知道制宪会议正在进行，但是他们的力量，他们的声音，他们的抗议活动，他们表达的利益诉求，对于制宪者构成了强大的压力，迫使他们不得不放弃一些自己想要追求的东西，而采取一种折中妥协的路线。这样设计的体制，既有利于精英的利益，也给民众留下了空间。就这一点而言，民众和精英的竞争、博弈和妥协，的确对美国早期的国家构建发挥了决定性的影响。

其实，民众和精英能在冲突中达成妥协，这说明彼此不是一种你死我活的对立关系。他们有分歧，有冲突，但是都拥护共和主义，都认为美国必须建立一个“自由的共和国”。区别主要在于是要激进的共和主义，还是要稳健的共和主义。如果建立由民众直接控制的共和国，那是雅典式的民主制；如果是建立一个完全由精英主政的共和国，那就是贵族制。两者的差别是很大的。最后是两者取其中，建立了一个以民众参与为基础、由精英处理公共事务的共和国。国会众议员任期两年；参议员任期六年，每两年改选三分之一；总统任期四年。他们都不是终身制，而是要频繁地改选。我们前面说过，选举既是民众授予官员合法权力的仪式，也是民众表达诉求和制约官员的手段。这就是说，民众的政治热情和公共参与对主政的精英形成很大的制约。另一方面，建国领导人虽然心仪精英统治，但并不想建立一种阶级统治的体制，因为他们觉得这体制必定引发持续的社会分裂和对抗。他们力图建立的是能够得到民众自愿接受和拥护的精英统治体制。这样一来，美国革命所确立的政治国家，在一定程度上可以说是精英和民众的共治。当然，这种共治的局面不是固化的，它的涨落浮沉，与精英和民众的不断博弈有直接的相关性。

总之，美国的建国能在妥协中进行，这可以说是美国历史的巨大幸运。美国革命没有留下一个强大的敌人，它不需要通过“肃反”来巩固新建立的国家。美国革命中并不是没有反对派，而是有两拨很有声势的反对派。第一拨反对派是独立战争当中的所谓“效忠派”。这些人拥护英国对殖民地的统治，反对独立，甚至帮助英国军队打击革命派。他们在革命期间受到了打压，有些人被迫流亡，有些人被关押起来，受到了政治上、人身上的虐待，不少人还丢掉了财产。但是，革命一旦结束，各州便纷纷制定法律，要求尽快地吸纳效忠派，尽快把他们改造成美利坚人，变成新国家的公民。各州立法的出发点当然很好，可是效忠派的回归却遇到了很多困难。这些困难主要不是来自于制度和法律，而是来自于人际关系。比方说，当年你的邻居是效忠派，他被迫离开了，他的房子被你住了，他的地被你分了，他现在要回来，你怎么办？所以，各个地方的邻里普遍不欢迎效忠派回来。尽管这样，很多政治精英还是努力做劝说的工作，动员各州和地方社区尽快地吸纳效忠派。这样做的目的，显然有助于消除“敌人”。

在联邦立宪时期出现了第二拨反对派，这就是所谓的“反联邦主义者”。这些人强烈反对联邦宪法，他们对新宪法简直是怒不可遏，口诛笔伐。我们都很熟悉《联邦主义者文集》，那是一些为宪法辩护的文章，译成中文有四五百页。后来有人收集了其他一些支持新宪法的文章，编了一本《宪法之友：其他联邦主义者的文章》，也只有几百页。[⑥]可是，反联邦主义者写的文章又有多少呢？有个学者为他们编了一套文集，有6卷，虽然号称“反联邦主义者全集”，但实际上只是冰山一角。[⑦]由此可见，反联邦主义者对新宪法的抨击是多么的激烈。在一些州，支持和反对宪法的两派闹得非常对立，在投票选举批准宪法大会的代表时，相互较劲，甚至打得头破血流。在许多州的批准宪法大会上，两派也是唇枪舌战，互不相让。可是，当联邦宪法获得批准以后，反联邦主义者又采取了什么举动呢？他们的反应当然是不尽相同的，许多人心里很不痛快，但是没有人“揭竿而起”，甚至也很少有人消极抵制。一些人甚至发表声明，表示自己虽然非常不赞同这部宪法，但是现在既然多数人接受了它，那么他们也不再反对。就连脾气火爆、一直在猛烈抨击新宪法的帕特里克·亨利，在弗吉尼亚批准宪法后也表态说，他要做一个“和平的公民”，努力使将来的政府成为有利于人民的安全、自由和幸福的体制。[⑧]这种态度等于是主动化解了矛盾，不再把自己置于新体制的“敌人”的地位。后来，不少反联邦主义者参加了竞选，进入国会和各级政府。这种主动融入主流的过程化解了敌对情绪。

因此，我们说美国革命没有留下一个庞大的敌对群体，这在美国早期的发展中有着至关重要的意义。以研究民主理论著称的罗伯特·达尔，提出过一个很有趣的假说。他认为民主是一个脆弱的政体，它最怕内部的敌人；如果民主国家内部有强大的敌对力量，这样的民主就是岌岌可危的。他研究了世界历史上民主政体的各种形成途径，发现凡是通过革命或内战建立的民主都不稳固，因为这样总会留下“敌人”。[⑨]但是，美国革命者却致力于把“敌人”改造成了“自己人”。在费城为新国家起草宪法的人，一心要防范的不是“敌人”的破坏和颠覆，而是“自己人”不珍惜革命的成果，滥用权力，滥用自由，最终导致丧失自由。美国早期国家构建的道路在总体上是平顺通畅的，这与没有内部的“敌人”，也不用在内部寻找“敌人”有极大的关系。没有“敌人”，并不意味着没有冲突和斗争。我们前面讲到，美国的建国历程中充满民众和精英的较量，也不乏零星的暴力事件；但是，冲突和斗争基本上是在合法的框架中进行的，在大多数场合，双方诉诸的不是“枪杆子”，而是“笔杆子”。这是由于冲突和斗争的各方之间有基本的共识，最终能够在一个大的框架内折中和妥协，能够形成一个大家能基本接受的方案。

六、历史的启示

革命以后，“美利坚国家”（theAmericanState）一直在发展、变化。当初被视为“必要的恶”的政府，现在已经变成了“必要的善”；当初需要小心提防的消极的权力，现在变成了一种推动社会发展的积极的力量；当初可以为民众所理解和参与的公共事务，现在已经完全变成了职业官僚和技术专家的“地盘”。国家已是空前的强大，它的权力渗透到了社会的每一个角落。举凡国民的就业、收入、医疗、教育、养老，甚至吃喝，都是国家必须操心的事情，都是选民评判政府和官员工作成效的主要指标。同时，国家还掌握世界上最强大的军事力量，最发达的情报系统，它既能保障国土安全，也能监听公民的手机。这样一种国家，无疑是一种“全能国家”。它跟美国革命者所理解和期望的国家相去甚远，两者之间确实有天渊之别。

这一系列的变化无疑是因时顺势而出现的。美国从早期相对弱小的国家发展到强大的“全能型国家”，这是一个复杂的历史过程。其中涉及一个在美国历史上很有影响的“神话”：美国人一直有着非常强大的反国家倾向，这叫做“anti-statism”，不妨译成“反国家权力主义”。这种惧怕和反对强大的国家的心理，限制了“美利坚国家”的发展。但是，我们需要注意的是，国家的理念和类型是多种多样的。美国的建国者根据他们对历史和时代的理解，构想了一种在世界历史上几乎没有先例的新国家，这是一种了不起的创举。从建国到19世纪末，美国的国家理念就是要让公民释放能量，自由发展，而不是要它们服从国家的需要，时刻准备为国家做出牺牲。美国人不是没有“国家意识”，而是经历了不同的“国家意识”的兴替。历史地看，“美利坚国家”确实经历了从“守夜人”到“管理者”的变化；但是，这种变化不宜简单地理解为从“弱国家、强社会”的模式走向“强国家、弱社会”的模式。有的学者指出，国家权力分两种，一种是控制型的权力，一种是渗透到社会的权力；美国的国家权力属于第二种。如果用这种观点看问题，那就可以说，美国历史上从来不缺一个强大而有效的国家。不过，如果这种类型的国家真的存在过，那也是新政和“二战”以前的情况。当前的“美利坚国家”的权力既能渗透到社会，也能进行强有力的控制。

国家构建确实是一个持续的过程，但它的走向却受到多种因素的影响。一个社会和人民的价值、传统、习惯和利益，结合在一起形成某种合力，制约着国家构建的进展和变化。美国的经验表明，国家构建的关键问题是如何处理国家权力和公民权利的关系，如何处理公共利益和私人利益的关系。一个非常强势的国家可能对公民权利造成威胁，一个弱小的国家同样难以维护公民的权利。“全能国家”和“失败国家”都会有自己的问题。一条相对较好的国家构建道路，应当是真正有助于通向社会繁荣、民众富强、国家安全的道路。这既是美国早期国家构建的历史启示，也是当前“美利坚国家”发展所面临的问题。在斯诺登和“监听门”事件发生后，人们需要重新认识国家，特别是要对“全能国家”加以反思。从政治文化的视角看，美国早期国家构建的基本价值取向，就是不信任权力，不信任掌权的人；建国者一方面要构建一个有适度能力的国家，一方面又要小心翼翼地防止国家权力为害。这是美国建国时期人们思考得最多的问题。但是，随着美国的国家的不断扩张和膨胀，对于无孔不入、无处不在的国家权力。美国人反而已放松了警惕。这对美国的民主和自由是一个至为严峻的考验。处在这样一个“全能国家”全面崛起的时代，美国人如何看待民主，如何思考公共政治、公共参与和公民权利，的确是一个值得







































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